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Saturday, 12 October 2013

Nature juridique de la Commission de contrôle des fichiers de l'OIPC-Interpol



Nature juridique de la Commission de contrôle des
 fichiers de l'OIPC-Interpol
L'éventualité de la création d'un organe international de protection des données sur le modèle de la Commission de contrôle des fichiers de l'OIPC-Interpol suscite des discussions sur l'étendue des prérogatives d'une telle institution, sur sa nature juridique, sur son indépendance et son efficacité.
Présentée lors de sa création comme un organe original en droit international public1, la Commission de contrôle interne des fichiers de l’OIPC‑Interpol a subi les préjugés et les reproches traditionnellement formulés à l’égard d’Interpol2, organisation internationale intergouvernementale mal connue et mal analysée3.
Toutefois, cette nouvelle institution fonctionne depuis bientôt une décennie d’une manière permanente et suffisante pour permettre d’apprécier sa crédibilité et son efficacité. Elle est même devenue une référence internationale susceptible de servir de modèle pour le contrôle des fichiers de nombreuses organisations internationales installées sur le territoire français.
Louis Joinet, magistrat et ex‑conseiller technique au cabinet du premier ministre français, qui fut le consultant des représentants français à la négociation de l’accord de siège entre l’OIPC‑Interpol et la France, a, en sa qualité de rapporteur de la Commission des droits de l’homme de l’ONU, présenté la Commission de contrôle des fichiers de l’OIPC comme exemple d’un éventuel organe de contrôle des fichiers des organisations internationales dans son rapport sur les principes directeurs en matière de protection de données nominatives.
Certes, les questions d’adaptation de la procédure de contrôle des fichiers à chaque organisation internationale compte tenu de sa nature, de son domaine d’action et de ses modalités de fonctionnement n’ont pas été tranchées (Europol, Système Schengen, OCDE, Nations Unies, etc.). Il n’en reste pas moins vrai que la création d’un organe international de protection des données sur le modèle de la Commission de contrôle interne des fichiers de l’OIPC-Interpol suscite des discussions sur l’étendue des prérogatives d’une telle institution, sur sa nature juridique, sur son indépendance et son efficacité.
Ce débat rappelle fort bien les questions posées lors de la création de cette commission de contrôle : S’agit‑il d’une commission ad hoc ou permanente? Faut‑il donner des prérogatives juridictionnelles à cet organe ou limiter son rôle à des missions de vérification d’ordre général? Quelles sont les normes de contrôle à appliquer?
La réponse à ces questions implique une analyse de la nature juridique de cette nouvelle institution, afin d’éclairer le particularisme de cet organe de contrôle exceptionnel en droit international public et d’apprécier l’opportunité de toute création future d’un organe semblable en matière de protection de données sur le plan international.
Débat politique ou débat juridique?
La question s’est posée quant au caractère interne ou externe de la Commission par rapport à l’Organisation elle‑même. Certains, ont soutenu que la Commission “semble être à mi‑chemin entre l’externe et l’interne” et qu’elle est “peut‑être plus organisme de contrôle interne qu’organe interne de contrôle4”. D’autres ont conclu à son caractère interne et prétendu que ce caractère aurait des conséquences sur l’efficacité du contrôle5.
En fait, la discussion qui a eu lieu sur le caractère interne ou externe de la Commission lors du débat parlementaire tant français qu’européen était plutôt politique que juridique. En préjugeant que tout contrôle interne est signe d’inefficacité et en faisant croire que tout contrôle externe est un signe d’efficacité, certains ont fait abstraction tant des attributions effectives de la Commission que des garanties réelles de son indépendance.
Ce débat politique, dépourvu de toute consistance juridique, évite de situer la place de cet organe dans l’ordre juridique interne de l’Organisation ou de l’État de siège et d’analyser son acte constitutif. Il aboutit donc à occulter la nature juridique exacte de la Commission, dont la détermination conditionne le régime juridique. En tout état de cause, l’Assemblée générale de l’OIPC-Interpol, lors de sa session au Caire en 1998, a accepté le rapport présenté par la Commission de contrôle. La Commission elle-même demandait de supprimer l’adjectif “interne” qui figurait dans sa dénomination, pour mettre l’accent sur sa composition essentiellement autonome, dans la mesure où ses membres n’ont aucun lien de subordination avec le secrétaire général. L’Assemblée générale a bien noté que le mot “interne” qualifiait le contrôle des archives et ne créait pas une subordination de la Commission, laquelle reste un organe indépendant tout en appliquant des normes internes et en s’intégrant dans la structure de l’Organisation.
Il semble donc indispensable de commencer toute étude de la nature juridique de la Commission par l’analyse de son acte constitutif et de sa valeur dans l’ordre juridique interne de l’OIPC‑Interpol ou dans celui de l’État de siège. En effet, des questions peuvent se poser quant à savoir si la Commission est un organe semblable à une institution spécialisée à l’image de celles du système des Nations Unies, ou si elle reste un organe couvert par la personnalité juridique internationale de l’Organisation elle‑ même?
Ces questions, qui sont essentielles pour déterminer les conséquences juridiques de la création de la Commission, peuvent se résumer en droit des organisations internationales de la façon suivante : La Commission est‑elle ou non un organe subsidiaire de l’Organisation? En d’autres termes, est‑elle un organe créé par un traité international ou par un acte unilatéral de l’Organisation?
C’est la raison pour laquelle cette étude cherche à analyser l’acte constitutif de la Commission tel qu’il a été décidé par l’Organisation elle‑même dans le cadre d’une opération de jumelage entre la prise de décision interne de créer un “organe subsidiaire” et l’approbation de l’accord de siège projeté avec la France.
Selon P. Reuter, la création des organes subsidiaires dépend d’un principe simple et clair : Les organes subsidiaires d’une organisation internationale sont ceux qui “ne relèvent que des délibérations de l’Organisation en tant que telle; ils n’ont pas à être créés par des accords intergouvernementaux”6.
L’analyse de la physionomie originale de l’organe subsidiaire repose donc sur la distinction entre une convention (comme celle qui a créé l’autorité de contrôle commune du Système Schengen ou celle d’Europol) et un acte imputable à une organisation internationale (résolution, règlement interne).
S’agit‑il d’un organe créé par un traité international?
Selon la thèse de M. Valleix, la création de la Commission par l’OIPC‑Interpol “se présente comme l’acte d’exécution d’un accord dont le contenu procède de la volonté de l’Organisation bien entendu, mais aussi de celle de l’État du siège”. La conséquence juridique de cette thèse est que “la Commission de contrôle se distingue dès lors des autres organes d’Interpol par le fait qu’il ne peut être mis fin à son existence sans le consentement du Gouvernement français7”.
La thèse de M. Valleix va toutefois plus loin que la simple exécution d’un accord bilatéral pour aboutir à un acte commun de création de cette Commission. En effet, un organe créé par accord international bilatéral, même s’il entretient des relations étroites avec l’OIPC‑Interpol, ne peut entrer dans la catégorie des organes internes de l’Organisation sans en dénaturer la substance7. Par conséquent, la distinction entre la Commission comme organe interne de l’Organisation et une nouvelle entité internationale créée par un accord entre deux sujets de droit international devient moins tranchée qu’elle ne peut le paraître à première vue9.                      
En fait, cette analyse aboutit indirectement à faire abstraction de la volonté de l’Organisation. En effet, comment peut‑on interpréter la volonté de l’Organisation si son action vient à créer un organe en dehors de son ordre juridique interne ou un organe qui sera l’égal de son organe principal (et par conséquent l’égal d’une nouvelle organisation internationale), alors que son statut, resté sans amendement à la suite de cette création, lui donne une compétence limitée et que la modification de ce statut nécessiterait l’intervention d’autres États membres?
En outre, l’acceptation de l’Organisation de constituer une commission de contrôle crée effectivement un engagement international à la charge de l’OIPC‑Interpol, sans que cet engagement puisse être assimilé à un acte de création commun de ladite commission. Le caractère simultané de la création de cet organe avec la conclusion de l’accord de siège projeté avec la France ne suffit pas, à lui seul, pour déduire l’existence d’un acte de création commun.
C’est la raison pour laquelle il importe d’expliquer le contexte de ce jumelage entre la création de la Commission et l’approbation de l’accord de siège d’une manière juridique plutôt que politique. Politiquement, il est vrai que la France a obtenu lors de la négociation un avantage spécifique par rapport aux autres pays membres : celui de pouvoir désigner un membre de la Commission. Toutefois, le droit commun des accords de siège peut offrir des explications juridiques à cet avantage, qui ne permet pas à lui seul de conclure à une subordination de l’Organisation à la France, laquelle s’est par ailleurs engagée à respecter l’inviolabilité des archives d’Interpol.
Jumelage de la création de la Commission avec l’approbation de l’accord de siège
Premièrement, il convient de préciser que l’Assemblée générale de l’OIPC‑Interpol, réunie en sa 51e session à Torremolinos (Espagne) du 5 au 12 octobre 1982, a voté une résolution unique ayant pour objet l’adoption d’un règlement relatif à la coopération policière internationale et au contrôle interne des fichiers de l’OIPC‑Interpol, ainsi que l’approbation d’un projet d’accord de siège et d’échange de lettres entre le gouvernement de la République française et l’OIPC‑Interpol.
Cette résolution10 est en fait la combinaison de deux projets de résolution qui auraient pu être votés séparément. En effet, l’absence de dispositions particulières s’appliquant à l’approbation d’un accord de siège dans le statut de l’OIPC‑Interpol aurait permis de voter le projet de résolution à la majorité simple des “présents votants pour ou contre”. Mais le projet de règlement relatif au contrôle interne des fichiers prévoyait dans son article 27 son adoption en tant qu’annexe au règlement général de l’Organisation. Or, aux termes de l’article 44 du statut d’Interpol et de l’article 20 du règlement général, une annexe au règlement général doit être adoptée à la majorité des deux tiers des “présents votants pour ou contre”.
Face à cette situation, le Comité exécutif de l’Organisation a délibéré de la procédure à suivre par l’Assemblée générale en vue de l’adoption du projet d’un nouvel accord de siège entre le gouvernement de la République française et l’OIPC‑Interpol. Il lui est apparu que, même en l’absence de dispositions spécifiques du Statut régissant l’adoption d’un accord de siège, il conviendrait de voter ce projet à la majorité des deux tiers des présents votants pour ou contre. Cet avis du Comité exécutif procède des considérations suivantes : l’accord de siège revêt pour l’Organisation une importance fondamentale et devrait réunir un large consensus parmi les membres. L’Organisation ne peut garantir des engagements de droit international résultant de l’accord de siège et notamment de l’échange de lettres qui l’accompagne qu’au moyen d’un règlement constituant une annexe au Règlement général11. Cette annexe doit être adoptée à la majorité des deux tiers des présents votants pour ou contre. Il serait inopportun d’adopter l’accord de siège à la majorité simple des présents votants pour ou contre alors qu’une de ses garanties ne peut être mise en application que si une majorité des deux tiers le permet. L’Assemblée générale a approuvé cette proposition du Comité exécutif, et l’accord de siège avec l’échange de lettres et l’annexe au Règlement général ont fait l’objet d’un seul vote sur un projet de résolution portant approbation de l’ensemble desdits textes.
Cette initiative a été prise en connaissance de cause dans la mesure où le contenu des dispositions essentielles du projet d’échange de lettres a été incorporé à la deuxième partie du règlement interne d’Interpol, intitulée “Contrôle interne des fichiers de l’OIPC‑Interpol”, et a été complété par des dispositions visant à permettre la constitution de la Commission. Celle‑ci a d’ailleurs été présentée à l’Assemblée générale d’Interpol comme un organe de l’Organisation “constituant un équivalent international des organes de protection des données créés sur le plan national dans certains pays12”.
Cette allusion à plusieurs organes de protection des données dans les pays membres répliquait indirectement à certaines idées de transfert du siège de l’Organisation en dehors du territoire français et reflétait la préoccupation de l’Organisation face à l’évolution des législations nationales en matière de protection des données13.
Ce jumelage n’est donc pas une simple opportunité de procédure, mais une volonté politique de l’Organisation d’honorer ses engagements à l’avance par un acte unilatéral émanant de son organe suprême afin de permettre à la France de renoncer à l’application de la loi de 1978 et de faire bénéficier l’Organisation des immunités reconnues aux autres organisations internationales ayant leur siège en France. En procédant ainsi, l’Organisation a toutefois pris la décision de créer la Commission dans son ordre juridique interne avant même que la France n’ait approuvé l’accord de siège ou accepté la prérogative qui lui a été donnée par le règlement interne d’Interpol, à savoir son droit de nommer un membre de la Commission.
Mais cette prérogative ne peut pas changer le caractère de l’acte constitutif de la Commission. En effet, les résolutions de l’Assemblée générale de l’OIPC‑Interpol sont bien des actes de l’Organisation en tant que telle, mais leur exécution peut être subordonnée à des mesures qu’un État membre (en l’occurrence l’État du siège) serait amené à prendre dans son droit interne.
Ce jumelage est connu de la pratique internationale. Dans de nombreux cas, l’acte juridique émanant de l’organisation et créant un organe subsidiaire se combine avec les dispositions d’un accord international. “L’Organisation crée ainsi dans son propre sein un organe subsidiaire, mais c’est un accord entre États qui institue de nouvelles obligations et enrichit l’organisme subsidiaire d’une série de compétences et de fonctions nouvelles14.”
Cette technique de jumelage d’un organe subsidiaire avec un accord intergouvernemental permet de résoudre certains problèmes pratiques de la vie internationale15. Afin de démontrer la justesse de cette analyse, il convient d’identifier la volonté de l’Organisation telle qu’elle a été exprimée tant dans l’acte constitutif de la Commission que dans son jumelage avec l’approbation de l’accord de siège.

Un organe subsidiaire créé par un acte unilatéral de l’Organisation
La résolution AGN/51/RES/1 de l’Assemblée générale de l’OIPC‑Interpol, réunie en sa 51e session à Torremolinos (Espagne) du 5 au 12 octobre 1982, qui approuvait le “Règlement relatif à la coopération policière internationale et au contrôle interne des fichiers de l’OIPC‑Interpol” et le projet d’accord de siège et d’échange de lettres entre le gouvernement de la République française et l’OIPC‑Interpol, présente un grand intérêt au point de vue juridique, car c’était la première fois que l’Assemblée générale d’Interpol, par simple résolution, acte unilatéral d’une organisation internationale, décidait la création d’une entité juridique indépendante.
Le contenu de cette résolution AGN/51/RES/1 est le suivant :
“2. L’Assemblée générale de l’OIPC‑ Interpol, réunie en sa 51e session à Torremolinos, du 5 au 12 octobre 1982,
3. AYANT PRIS CONNAISSANCE du rapport n° 13, présenté par le secrétaire général et intitulé «Règlement relatif à la coopération policière internationale et au contrôle interne des fichiers de l’OIPC‑Interpol»,
4. AYANT PRIS ACTE de l’avis du comité «ad hoc» consulté en vertu de l’article 60 du Règlement général,
5. APPROUVE le projet d’accord de siège tel qu’il est reproduit à l’annexe 1 du rapport n° 6, ainsi que celui de l’échange de lettres tel qu’il est reproduit à l’annexe 2 dudit rapport,
6. ADOPTE le texte du Règlement, tel qu’il est reproduit à l’annexe 1 du rapport n° 13, avec les modifications figurant à l’annexe 2 dudit rapport.”
Certes, cette résolution a approuvé l’accord de siège et l’échange de lettres qui y était annexé. Mais cette approbation a pour effet de créer à la charge de l’Organisation un engagement dont l’étendue est définie de la manière suivante par l’article 1er de l’échange de lettres : “En vue du contrôle de ses fichiers, l’Organisation institue une commission de contrôle.”
Cependant, ladite résolution est en même temps l’acte constitutif de la Commission dans la mesure où elle a approuvé le “Règlement relatif à la coopération policière internationale et au contrôle interne des fichiers de l’OIPC‑Interpol”, règlement dont l’article 15 dispose : “Une Commission de contrôle est instituée en vue du contrôle interne des fichiers de l’OIPC‑Interpol.”
Ce règlement ci‑après dénommé “Règlement de coopération”, tel qu’il a été adopté par l’Assemblée générale de Torremolinos, reprend dans ses articles 15, 16, 17, 21 (4), 22, 23 et 25 (1) les mêmes dispositions que celles des articles 1, 2, 3, 4, 5, 6 et 7 de l’échange de lettres (soit la totalité des dispositions de cet échange de lettres). En d’autres termes, le contenu des dispositions essentielles du projet d’échange de lettres a été incorporé à la deuxième partie du règlement interne d’Interpol, intitulée “Contrôle interne des fichiers de l’OIPC‑Interpol”, et complété par des dispositions visant à permettre la constitution de la Commission.
Le critère organique est dès lors clairement affirmé : La Commission est un organe d’Interpol; elle procède de l’institution elle‑même. Sa création, qui procède d’une délibération de l’Organisation, se rattache donc à la volonté propre de l’Organisation. Ainsi, l’organe créé repose sur une autre base juridique que le traité. L’acte constitutif de la Commission de contrôle est un acte unilatéral de l’Organisation.
Dire que la résolution de l’Assemblée générale d’Interpol est un acte unilatéral de l’Organisation, c’est dire que les États qui ont participé à la création de la Commission l’ont fait, non en tant qu’États souverains agissant de manière indépendante, mais en leur qualité d’États membres de l’Organisation. La résolution est le résultat, non de la concordance des volontés autonomes des États, mais de la manifestation de la volonté propre de l’Organisation.
Certes, l’Assemblée générale d’Interpol n’a aucun pouvoir législatif, du moins vis‑à‑vis des États, que ceux‑ci soient membres ou non d’Interpol. Ses résolutions ne constituent pas des traités entre les États membres. Si donc une résolution de l’Assemblée générale ne peut avoir qu’une force morale envers les États membres, personnes juridiques distinctes de l’Organisation, il n’en est pas ainsi quant aux effets produits par une résolution dont le destinataire n’est plus un État membre, mais les instances politiques de l’Organisation16.
Là où une résolution a pour objet et domaine d’application, non pas les États et leurs compétences souveraines, mais l’ordonnancement interne de l’Organisation, il est indéniable qu’une telle résolution a une valeur juridique obligatoire, dans la mesure où elle ne dépasse pas les pouvoirs expressément ou implicitement accordés à l’Assemblée générale par le statut d’Interpol. C’est dans ce sens que la résolution de Torremolinos n’est pas une simple recommandation, mais une décision qui a effet obligatoire dans l’ordre juridique interne d’Interpol. Il est indéniable qu’une telle résolution est opposable aux organes d’Interpol (Comité exécutif, Secrétariat général).
Cependant, certains contestent la validité de cette résolution dans la mesure où elle contredit l’article 5 du statut d’Interpol, qui énumère les organes de l’Organisation, et l’article 2, qui ne serait pas susceptible d’autoriser l’Organisation à créer en son sein un organe ayant une finalité de protection de données.
Cette contestation est non fondée en droit pour les raisons suivantes.

Validité de la résolution de Torremolinos
Ceux qui sont à l’origine de cette contestation se réfèrent implicitement au projet d’amendement du statut d’Interpol de 1994 (qui a été abandonné par l’Assemblée générale) pour interpréter le Statut actuel. Cette méthode d’interprétation juridique paraît douteuse dans la mesure où l’amendement d’un texte est souvent motivé, non par l’incapacité de celui-ci à régir les situations courantes ou antérieures, mais davantage pour des raisons à caractère politique et administratif.
Pouvoirs de l’Assemblée générale
S’agissant du projet de remplacer l'article actuel du Statut par de nouveaux articles 7 et 10 du Statut amendé, afin d’inclure dans les pouvoirs de l’Assemblée générale la possibilité de créer des organes subsidiaires et de les considérer comme organes de l’Organisation (art.7 du projet d’amendement remplaçant l’article 5 actuel), il est certain qu’il visait à améliorer plutôt qu’à nier la capacité de l’Assemblée de créer de nouveaux organes. Ce projet d’amendement était motivé surtout par le désir des experts d’Interpol d’éliminer le terme “BCN” de l’énumération des organes de l’Organisation, tel qu’elle figure dans l’actuel article 5 du Statut, et de confirmer un principe motivé par l’exposé suivant d’un des experts (M. Schlanitz, ancien directeur juridique d’Interpol): “Cet article correspond aux dispositions qui, normalement, comportent une énumération des organes de l’Organisation. La création d’organes nouveaux par l’Assemblée générale d’une organisation n’est pas un phénomène inhabituel et peut être fondée sur la théorie de «pouvoirs implicites».”
Il s’agit donc d’améliorer la portée d’un texte dans la mesure où la quasi‑ totalité des actes constitutifs d’organisations internationales contiennent des dispositions selon lesquelles les organisations pourront à l’avenir créer de nouveaux organes. Même dans le silence du Statut, on admet qu’une telle compétence fait partie des pouvoirs imputables à l’organe suprême de l’Organisation et classiquement dénommés “pouvoirs implicites” de l’Assemblée générale. Que signifie cette théorie?
La théorie des pouvoirs implicites n’est autre qu’une directive d’interprétation des chartes constitutives des organisations internationales. En effet, la jurisprudence internationale, suivant une voie ouverte par la Cour permanente de justice internationale, a été amenée à interpréter de façon très libérale les compétences des organes principaux des Nations Unies pour créer des organes subsidiaires. Se référant à la notion de compétence fonctionnelle et au caractère téléologique des compétences de l’Organisation, la Cour internationale de justice trouve un fondement juridique au mandat d’un organe subsidiaire non pas dans une disposition textuelle de la Charte mais, au delà des textes, dans des notions qui sont au cœur même de l’institution : le caractère impératif des fins poursuivies par l’Organisation des Nations Unies, et l’ampleur des fonctions assurées par les organes principaux au service de l’Organisation elle‑même.
Ainsi, dans l’avis de 1949, la Cour utilise la notion de compétence fonctionnelle pour légitimer, en dehors de tout texte explicite, la création d’un Médiateur pour la Palestine, organe subsidiaire du Conseil de sécurité. (11 avril 1949, Recueil CIJ, p. 177 : “Selon le droit international, l’Organisation doit être considérée comme possédant ces pouvoirs qui, s’ils ne sont pas expressément énoncés dans la Charte, sont par une conséquence nécessaire conférés à l’Organisation en tant qu’essentiels à l’exercice des fonctions de celle‑ci.”)
A la lumière de la pratique suivie et des indications fournies par deux avis importants de la Cour internationale de justice (l’avis de 1949 sur la réparation des dommages subis au service des Nations Unies, et l’avis de 1954 sur les effets des jugements du Tribunal administratif des Nations Unies17), il résulte que la théorie des compétences fonctionnelles de l’Organisation fournit la meilleure explication et de l’étendue et des limites des fonctions déléguées aux organes subsidiaires des organisations internationales à l’occasion de leur création par une manifestation de volonté de leur assemblée générale.
Les normes créées par cette jurisprudence internationale sont opposables à l’OIPC‑Interpol si l’on admet que cette dernière est une organisation internationale intergouvernementale.
Il en est de même pour les pouvoirs de l’Assemblée générale d’Interpol — organe suprême de l’Organisation — qui est habilitée à créer la Commission de contrôle interne des fichiers en l’absence de tout texte exprès à ce sujet dans les articles 5 et 8 de l’actuel Statut.
Ceci dit, la création de cette commission est‑elle compatible avec les objectifs de l’Organisation?
Certains nient cette compatibilité. Ils considèrent que l’article 2 du Statut ne serait pas susceptible d’autoriser l’Organisation à créer en son sein un organe ayant une finalité de protection de données. Cette thèse est également non fondée en droit.

Compatibilité des fonctions de la Commission avec l’article 2 du Statut
L’argument de ceux qui soutiennent l’incompatibilité des fonctions de la Commission avec l’article 2 du Statut consiste à dire que cet article (notamment 2.b) relatif “à l’établissement et au développement de toutes les institutions capables de contribuer efficacement à la prévention et la répression des infractions de droit commun” n’a rien à voir avec l’institution de la Commission de contrôle, dont le but est de “protéger contre tout abus les informations de police traitées et communiquées au sein du système de la coopération policière internationale mis en place par l’OIPC‑Interpol, notamment en vue de prévenir toute atteinte aux droits des individus” (article 1er, alinéa 2, du Règlement relatif à la coopération policière internationale et au contrôle interne des fichiers de l’OIPC‑Interpol, qui précise le but même de ce Règlement).
Cet argument contredit la définition même du principe de spécialité des organisations internationales et crée une séparation imaginaire entre la finalité d’un contrôle et les fonctions ou les objectifs de l’Organisation et de ses organes. Il permet d’ailleurs, par sa propre contradiction, de renforcer la théorie des “pouvoirs implicites” de l’Assemblée générale par un argument de texte, à savoir l’article 2.b du Statut, qui autorise expressément l’Organisation à créer des institutions nouvelles, dans le strict respect de la compétence de ladite Organisation.
Pour réfuter cette argumentation, il est indispensable d’affirmer que la notion de “pouvoirs implicites” ou celle de “compétence fonctionnelle” ne légitime pas la création et l’attribution de n’importe quelles fonctions par un organe principal (assemblée générale, etc.) à un organe subsidiaire. Les organes subsidiaires ne peuvent assumer aucune tâche étrangère ou non essentielle aux fonctions de l’organisation. C’est le statut lui‑même qui fixe les limites de ces fonctions essentielles.
Or, la première question qui se pose est relative à une appréciation plus précise de la compétence de l’OIPC, puisque c’est cette compétence qui constitue la base juridique essentielle de l’activité de l’Organisation. Le seul texte qui porte sur cette compétence est l’article 2 du Statut qui dispose :
“L’Organisation a pour but :
a) d’assurer et de développer l’assistance réciproque la plus large de toutes les autorités de police criminelle dans le cadre des lois existant dans les différents pays et dans l’esprit de la Déclaration universelle des droits de l’homme;
b) d’établir et de développer toutes les institutions capables de contribuer efficacement à la prévention et à la répression des infractions de droit commun.”
Si l’on prend ce texte au pied de la lettre, notamment son paragraphe b), on ne voit pas de limite aux questions de coopération policière (réserve faite de celle indiquée par l’article 3 du Statut). Parmi ces questions figurent tous les problèmes de protection des données dont la solution ne peut être que conforme à l’esprit de la Déclaration universelle des droits de l’homme.
En d’autres termes, si le but recherché par le règlement de coopération policière internationale est d’éviter toute atteinte aux droits des individus dans le cadre du traitement et de l’échange d’informations de police, et si ce but se confond avec celui à l’origine de la création de la Commission de contrôle, il ne peut se reposer que sur l’article 2 du Statut, qui n’admet pas que la coopération policière puisse s’effectuer par l’intermédiaire de l’OIPC‑Interpol sans respect des droits de l’homme.
Aussi les fonctions déléguées à la Commission de contrôle à l’occasion de sa création par une manifestation de volonté de l’Organisation sont‑elles enracinées dans les fonctions principales de l’Organisation elle‑même, telles qu’elles sont énoncées à l’article 2 du Statut. “Prévenir toute atteinte aux droits des individus” par la création d’une commission de contrôle des fichiers détenus par l’Organisation n’est qu’une fonction subsidiaire conférée nécessairement à l’Organisation afin que celle‑ci puisse assurer efficacement la coopération indispensable à la prévention et à la répression des infractions de droit commun, à l’exclusion de toute coopération portant sur des affaires politiques ou en violation des droits de l’homme.
Cette interprétation est consolidée par l’article 8, paragraphes b) et d) du Statut, qui délimite les compétences de l’Assemblée générale de la manière suivante :
“b) fixer les principes et édicter les mesures générales propres à atteindre les objectifs de l’Organisation, tels qu’ils sont énoncés à l’article 2;
(...)
d) fixer les dispositions de tout règlement jugé nécessaire.”
Ces pouvoirs explicites attribués à l’Assemblée générale, et qui s’ajoutent à ses pouvoirs implicites de créer des organes subsidiaires non énumérés à l’article 5 du Statut, ont été exercés par l’Assemblée générale d’Interpol en vue d’adopter la résolution de 1982 créant la Commission de contrôle des fichiers, par l’adoption du Règlement coopération (article 15 déjà cité dudit règlement) dans le strict respect de l’article 2 du Statut.
Cette interprétation de l’article 2 du Statut est également celle du professeur Reuter, expert de droit international mondialement connu. Consulté par l’Organisation en 1980, avant même la conclusion de l’accord de siège avec la France, le professeur Reuter a déclaré dans son expertise sur la nature juridique de l’OIPC‑Interpol : “L’article 2 du Statut est conçu en termes très larges, puisque dans le champ particulier de l’activité de l’Organisation, compte tenu de la restriction mentionnée à l’article 3 du Statut, ce texte emploie des termes qui soulignent particulièrement son rôle actif : l’OIPC «assure» l’assistance, elle «établit (...) toutes les institutions capables de contribuer efficacement à la prévention et à la répression des infractions de droit commun». Sans doute faut‑il que l’Assemblée prenne les mesures nécessaires et décide notamment, le cas échéant, d’affecter des ressources financières à ses projets, mais l’article 8 qui concerne ses fonctions est également conçu en termes très larges, et l’on peut relever en passant que les délibérations de l’Assemblée sont, sauf pour la révision des Statuts et le Règlement général, adoptées à la majorité simple. Ceci veut dire, de l’avis du conseil soussigné, que rien dans les actes constitutifs n’interdirait à l’OIPC de créer par exemple en dehors de l’État du siège des bureaux ou des relais techniques.”
Il est clair que la compétence de l’Organisation telle qu’elle a été analysée ci‑dessous confère à celle-ci les pouvoirs nécessaires pour créer une commission interne et indépendante de contrôle des fichiers par une résolution de son Assemblée générale.

Conséquences de l’acte constitutif de la Commission
Il est à noter que la création de la Commission ne peut pas entraîner automatiquement la création de nouvelles obligations pour les États membres, obligations qu’ils n’ont pas contractées, ni explicitement ni implicitement, en adhérant au Statut.
Respect du Statut
A la différence d’une institution spécialisée (organe externe), l’acte constitutif de la Commission de contrôle est nécessairement circonscrit à l’obligation de son auteur de se conformer aux dispositions du statut d’Interpol. Il en va de même pour les actes juridiques que la Commission, à son tour, est autorisée à faire en vertu de cette résolution. La Commission ne peut donc assumer aucune tâche étrangère ou non essentielle aux fonctions de l’Organisation. C’est le Statut lui‑même qui fixe les limites de ces fonctions essentielles, et c’est le Règlement de coopération qui fixe les modalités de contrôle et les attributions de la Commission, son mandat et ses compétences réglementaires.
Absence de personnalité juridique
Bien que la personnalité juridique internationale ne soit pas définie par des critères parfaitement fixes, on peut affirmer toutefois que la Commission créée par une manifestation de volonté de l’Organisation et non par un accord intergouvernemental ne saurait prétendre à la plénitude de la personnalité juridique internationale. La Commission reste donc partie intégrante de l’Organisation, dont le budget doit refléter les besoins de cette commission pour mener à bien ses fonctions.
Sur le plan du droit interne français, la Commission ne bénéficie pas non plus de la personnalité juridique. Le statut international qui est celui de l’Organisation elle‑même dans le droit national concerné s’étend aux organes subsidiaires : entité engageant la responsabilité de l’Organisation.
Dissolution par la volonté de l’Organisation
On peut relever une troisième conséquence qui découle du caractère unilatéral de la création de la Commission de contrôle : celle‑ci peut être dissoute par un acte unilatéral de l’organe qui serait compétent pour le faire, à savoir l’Assemblée générale. La dissolution devrait se faire en principe par le même genre d’acte qui créa la Commission, à savoir une résolution.
Les conditions de suppression de la Commission sont symétriques aux conditions de création : la suppression résulte d’une manifestation de volonté de l’organe principal créateur. Si l’Organsiation décide de la suppression de la Commission, elle viole un engagement international et crée un litige international à résoudre par arbitrage. Mais cette situation ne restreint pas l’indépendance de l’Organisation, qui reste libre un jour de déménager du territoire français vers un autre territoire. A cet égard, son accord de siège avec la France devient caduc, et il est absurde de soutenir que l’échange de lettres (qui est un accord international indépendant de l’accord de siège) serait applicable en tant qu’acte constitutif de la Commission.
Cela dit, si l’Organisation quitte le territoire français, elle peut légalement maintenir la Commission de contrôle en tant qu’organe de l’Organisation et continuer à lui attribuer ses fonctions soit dans sa composition d’origine soit en remplaçant le représentant français par un autre représentant élu par l’Assemblée générale elle‑même. En tout état de cause, l’Organisation a toujours cherché à élargir les fonctions de la Commission au lieu de les restreindre.

Fonctions de la Commission en tant qu’organe subsidiaire de l’Organisation
C’est un organe chargé d’enquêter et d’apprécier l’application des normes internes aux cas des individus. Ses normes sont celles du droit interne de l’Organisation telles qu’elles sont complétées par les principes généraux de droit. La Commission peut interpréter les textes nécessaires à l’exercice de ses fonctions de contrôle.
En cas de différence d’interprétation, le Comité exécutif est chargé par les textes d’arbitrer entre la Commission de contrôle et le Secrétariat général. L’Assemblée générale reste toutefois l’organe compétent pour prendre toutes les décisions opposables à la Commission en matière d’interprétation.
La mission de la Commission est permanente. Elle a été consolidée par d’autres résolutions relatives aux fichiers hors siège. En effet, des accords de siège ont été signés avec les gouvernements ivoirien, argentin et thaïlandais. Ces accords ne comportaient aucune disposition spéciale quant au contrôle des fichiers des bureaux sous‑régionaux implantés dans les pays hôtes.
Bien que l’Organisation ait été libre de soustraire ces bureaux aux modalités de contrôle interne de l’échange de lettres avec le gouvernement français en raison de la territorialité dudit accord18, elle a choisi de les soumettre à la compétence de la Commission de contrôle actuelle, sans créer d’autres organes régionaux subsidiaires.
Le texte de la résolution relative à la “Protection des données : informations de police enregistrées auprès des structures déconcentrées du Secrétariat général”, qui a été votée par l’Assemblée générale de Punta Del Este en 1991, se lit comme suit :
“1. Conformément à l’article 25 du Statut, les services permanents de l’Organisation constituent le Secrétariat général. Les services de l’Organisation hors siège, à savoir, dans l’état actuel, les bureaux sous‑régionaux, font donc partie du Secrétariat général et constituent des structures déconcentrées de celui‑ci.
Ces structures déconcentrées enregistrent ou sont susceptibles d’enregistrer des informations de police, y compris des informations à caractère personnel. Cela soulève par conséquent le problème de la protection des données.
Des commissions de contrôle pourraient être créées auprès de chacune de ces structures. En outre, il se poserait un problème de cohérence des décisions dans la mesure où les avis des commissions relatifs aux mêmes données enregistrées au siège et hors siège pourraient être divergents.
Au vu de ce qui précède, l’Assemblée générale adopte les directives suivantes :
1. Les informations de police enregistrées auprès des structures déconcentrées du Secrétariat général doivent également être enregistrées au siège de l’Organisation.
2. La modification ou l’annulation des informations enregistrées au siège de l’Organisation en vertu du principe énoncé au point (1) ci‑dessus doit entraîner la modification ou l’annulation desdites informations dans les structures déconcentrées.
Le contrôle des informations de police enregistrées au siège de l’Organisation étant de la compétence de la Commission de contrôle interne des fichiers de l’OIPC‑Interpol, le Secrétariat général est invité à examiner avec ladite commission les modalités permettant de contrôler le respect des principes énoncés aux points (1) et (2) ci‑dessus.”

Relations entre la Commission et les autres organes de l’Organisation
L’acte unilatéral créant la Commission est imputable de manière immédiate à l’Assemblée générale, et de manière générale à l’Organisation. L’Assemblée générale n’est que l’organe autorisé.
Il est admis que l’organe principal qui donne le jour à un organe subsidiaire peut attribuer toutes les fonctions relatives au contrôle et à la modification du mandat de celui‑ci à un autre organe principal.
Le point de vue que nous soutenons s’appuie surtout sur la jurisprudence de la Cour internationale de justice. La Cour, dans son avis consultatif sur les indemnités accordées par le Tribunal administratif des Nations Unies, a expressément réfuté la thèse d’après laquelle l’Assemblée générale des Nations Unies, en établissant le Tribunal, lui a délégué l’exercice de ses propres fonctions. Après avoir examiné la situation du Tribunal dans le cadre de l’ensemble de la Charte et de l’Organisation, la Cour a conclu qu’il s’agissait d’un organe “judiciaire” créé par les Nations Unies pour régler les différends entre le secrétaire général et les fonctionnaires de l’Organisation19.
Il serait donc inexact de définir la Commission comme organe subsidiaire de l’Assemblée générale d’Interpol ou du Comité exécutif. Il s’agit d’un organe subsidiaire de l’Organisation tout entière. Si l’Assemblée l’a créé, elle l’a fait non pas pour réaliser ses propres fins, mais pour réaliser les fins d’Interpol en tant que service public international.
Or, l’Assemblée générale d’Interpol n’a pas voulu donner une délégation spéciale au Comité exécutif à ce sujet, sauf pour le renouvellement de son mandat et les modifications et résultats du contrôle de ladite commission. A cet égard, la Commission soumet un rapport au Comité exécutif. Elle peut donc être invitée à défendre son rapport devant cet organe.
Quant à ses relations avec le Secrétariat général, la Commission est en droit d’obtenir un concours dont les termes sont conçus de manière très large (affectation de personnel, facilités d’accès aux fichiers, pouvoir d’entendre les fonctionnaires, consultation du Comité exécutif, etc.).
Il en résulte que l’Assemblée a délégué à ses organes principaux (Comité exécutif, secrétaire général) certains devoirs et obligations dans le cadre d’une relation tripartite entre le Comité exécutif, le secrétaire général et la Commission elle‑même, afin que le contrôle des fichiers soit efficace et indépendant.

Souheil EL ZEIN*
Directeur Juridique

* Il s'agit d'un article publié en 2000 à la Revue Internationale de Police Criminelle sous le titre de: "Nature juridique de la Commission de contrôle des fichiers de l'OIPC-Interpol, S. El Zein, n° 480 (janvier-février 2000), p. 2."Depuis, il y a eu un amendement de l'accord de siège avec la France et un autre concernant les modalités de contrôle et la réglementation interne sur la coopération policière internationale. Cependant, les grandes lignes des fonctions et tâches de cette Commission n'ont pas altérées et cet article a encore sa valeur d'actualité. Pour actualiser vos connaissances sur ce sujet,Cf.






Notes
1. PEZARD Alice, L’OIPC‑Interpol et son accord de siège, AFDI, 1983, p. 565. L’auteur constate un précédent international incomparable en matière de contrôle des fichiers et des informations détenus par une organisation internationale. Voir le discours de M. Mitterand, président de la République française, lors de l’inauguration du siège d’Interpol à Lyon, discours au cours duquel il a qualifié le “dispositif” mis en place pour le contrôle des fichiers d’interpol d’“innovation en droit international dont les auteurs ont droit d’en être fiers”. Revue internationale de police criminelle, n° 421, 1989, p. 4 et suiv.
2. GREILSAMER Laurent, Interpol : le siège du soupçon, Ed. Alain Moreau, p. 260, 1986.
3. RUZIE David, L’Organisation internationale de police criminelle, AFDI, 1956, pp. 673 à 679; — MASSE Michel, “Droit pénal international : l’OIPC‑Interpol”, Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, 1984, p. 376.
4. THIRION S., rapport de stage, Paris I, 1989, p. 48.
5. Lors du débat consacré au projet de loi n° 354 proposant l’approbation de l’accord de siège entre l’OIPC‑Interpol et le gouvernement français, M. Guy Ducoloné, parlant au nom du groupe communiste à l’Assemblée nationale, et M. Marc Lauriol, parlant au nom du groupe du Rassemblement pour la République, ont émis des réserves sur les modalités de mise en œuvre de ce dispositif de contrôle des fichiers d’Interpol. Voir séance de l’Assemblée nationale du 28 novembre 1983, J.O. 1984.
Voir également l’ouvrage de Laurent Greilsamer, op. cit., p. 260, 1986.
Un groupe parlementaire européen a présenté deux projets de résolution à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe en vue de soumettre l’OIPC‑Interpol (qualifiée d’organisme privé) à un “contrôle établi en étroite liaison avec les tribunaux internationaux et les Nations Unies” ou au “contrôle de la Cour internationale de La Haye”. Ces deux projets (document n° 6081/1989 et document n° 6179/ 1990) mettant en question l’existence même de la Commission de contrôle et comportant des qualifications juridiques contradictoires ont été rejetés par le Bureau de l’Assemblée parlementaire.
6. REUTER Paul, “Des organes subsidiaires des organisations internationales”, in Hommage d’une génération de juristes au président Basdevant, Paris, Pedone, 1958, p. 423.
7. VALLEIX Claude, RGDIP n° 3, 1984, p. 650.
8. VALLEIX Claude, RGDIP n° 3, 1984, p. 651.
9. Ce fut le cas dès 1946 du Comité central permanent de l’opium et de l’Organe de contrôle des stupéfiants. Ces organes diffèrent des organes subsidiaires en ce que leur mandat, ayant été fixé par un traité, ne peut être modifié par un organe principal des Nations Unies. Ces deux organes ont été remplacés, à partir de l’entrée en vigueur, le 13 décembre 1964, de la Convention unique sur les stupéfiants de 1961, par un organe unique de contrôle des stupéfiants qui a conservé les caractéristiques de ses prédécesseurs. Créé par accord intergouvernemental, il lui manque le trait essentiel des organes subsidiaires, qui est de résulter d’une manifestation de volonté de l’ONU, bien que son fonctionnement apparaisse étroitement lié à celui de l’Organisation des Nations Unies. (Voir les commentaires de Mme Dutheil de la Rochère, in “La charte des Nations Unies: commentaire article par article”, dir. coll. Pellet, Economica, 1991, p. 215.)
10. Voir les rapports n° 6 et n° 13 présentés à l’Assemblée générale de Torremolinos (octobre 1982), où les projets de résolutions étaient annexés.
11. Résolution AGN/51/RES/1 de l’Assemblée générale de Torremolinos (octobre 1982). Voir également la documentation relative à la 3e séance plénière de la 51e session de l’Assemblée générale (1982).
12. Présentation du rapport n° 13 à l’Assemblée générale de Torremolinos, et du projet intitulé “Règlement relatif à la coopération policière internationale et au contrôle interne des fichiers de l’OIPC‑Interpol”.
13. Rapport n° 7 de l’Assemblée générale d’Interpol (50e session) tenue à Nice (France) en 1981. Lors de cette assemblée, le groupe de travail a eu conscience des problèmes qui risquaient de se poser à l’occasion de l’application de lois nationales sur la protection des données. Or, la mise en place d’un système informatique international est de nature à poser des problèmes quant à l’application des lois nationales sur la protection des données et des libertés individuelles. Le groupe de travail a également énoncé certains principes pouvant permettre de cadrer avec les lois des pays possédant une telle législation. C’est à cette assemblée que le premier projet de règlement interne sur le contrôle des fichiers d’Interpol a été présenté et discuté, avant qu’il soit modifié en 1982.
14. REUTER Paul, op. cit., p. 423.
15. Ce fut ainsi le cas du Comité pour l’élimination de la discrimination raciale, dont la création a eu lieu par la même résolution qui a ouvert à la signature et à la ratification la Convention internationale sur l’élimination de toutes formes de discrimination raciale. Ce cas semble le plus proche de celui de la Commission de contrôle, dont la création a coïncidé avec l’approbation, non pas d’une convention multilatérale, mais d’un traité bilatéral, à savoir l’accord de siège projeté avec la France. Afin de démontrer la justesse de cette analyse, il convient d’identifier la volonté de l’Organisation telle qu’elle a été exprimée tant dans l’acte constitutif de la Commission que dans son jumelage avec l’approbation de l’accord de siège.
16. Rousseau, Traité de DIP, Vol. OI P.
17. MISCONI, thèse, Paris, 1963.
18. D’une manière générale, l’application d’une disposition spéciale d’un échange de lettres sur les fichiers détenus par le Secrétariat général en dehors de l’État concerné ne se présume pas et devrait se fonder sur une disposition expresse qui fait défaut dans le cas présent.
19. REUTER Paul, op. cit., p. 423.